Активная правотворческая деятельность последних лет потребовала существенного обновления действующего законодательства. Массив нормативных правовых актов значительно увеличился. При этом обнаружилось недостаточно высокое качество, содержательное и юридико-техническое несовершенство нормативных правовых актов, что существенно осложняет их реализацию, правоприменительную деятельность. Это связано с тем, что при разработке нормативных правовых актов не учитываются многие положения, связанные с использованием технико-юридических средств, приемов и правил юридической техники, необходимость учета которых доказана юридической наукой.
Погрешности формального свойства, наблюдающиеся во многих законодательных актах, порождают ошибки при реализации права, приводят к дестабилизации общественных отношений, искажая волю законодателя. Это тем более недопустимо в настоящее время, когда в стране проводятся реформы, требующие существеннейших изменений законодательства: правовая, административная, судебная, пенсионная, жилищно-коммунальная реформы и иные.
Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод о его спонтанности, бессистемности, избыточности несогласованности, недостатке полноты регулирования *(1). «На итоговый результат повлиял «фактор стихийности» — отсутствие последовательной правовой политики, недостаток концептуальное в развитии отраслей законодательства, слабое планирование законодательной деятельности» *(2).
Во многом это обусловлено отсутствием единой концепции правовой реформы, которая предопределяла бы принятие соответствующих нормативных правовых актов. Несмотря на действующие в настоящее время Указ Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» *(3) и распоряжение Президента Российской Федерации от 22 августа 1995 г. «О комплексном плане мероприятий по реализации Указа Президента Российской Федерации от 6 июля 1995 г. N 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» *(4), реальных шагов, направленных на разработку текста концепции правовой реформы, принято не было. В результате практика принятия нормативных актов свидетельствует о неурегулированности, несогласованности деятельности органов государственной власти по созданию правового государства.
Проблемы, возникающие в сфере деятельности по созданию и реализации нормативных правовых актов существуют не только в процессе этой деятельности, но по нашему мнению они есть и на более ранних стадиях. Можно говорить об отсутствии четких целей и планов подготовки нормативных правовых актов, о неверном использовании технико-юридических средств, отсутствии соответствующей подготовки у разработчиков нормативных правовых актов, недостатках в финансировании принятых правовых актов, низком профессиональном уровне правоприменителей и многих других причинах возникающих проблем. Но никто не говорит о том, что на самой стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта уже можно будет вести речь о возможной эффективности правового акта либо об отсутствии таковой. Это будет возможно при более серьезном подходе к стратегии, как всей нормотворческой деятельности, так и отдельного нормативного правового акта.
Любая деятельность, и в особенности деятельность по принятию нормативных правовых актов, будет эффективна, если она соответствует своей основной цели — разрешению экономических, политических, экологических, социальных, этнических и иных задач в соответствии с требованиями Конституции Российской Федерации. Это может быть достигнуто путем, во-первых, постановки четких целей, ради которых принимаются нормативные правовые акты, во-вторых, планирования деятельности по их достижению, чему в условиях постоянного изменения законодательства практически не уделяется внимания.
В настоящее время на программной, плановой основе осуществляется работа по подготовке проектов федеральных законов. Подготовка иных нормативных правовых актов также подчинена реализации определенных программных ориентиров, однако планирование нормотворчества в качестве деятельности, осуществляемой с участием разных органов и лиц, взаимно обеспечивающих ее результативность, не практикуется, несмотря на острую необходимость согласования нормотворческой деятельности по уровням и органам (лицам), задействованным в этой работе *(5). Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению. Однако на уровне Российской Федерации нет ни одного нормативного акта, в котором бы шла речь о планировании законопроектной деятельности применительно ко всем субъектам нормотворчества. Есть отдельные правовые акты, которые затрагивают обозначенные нами вопросы применительно к Федеральному Собранию Российской Федерации, Правительству Российской Федерации *(6), федеральным органам исполнительной власти *(7), но и то это касается разработки проектов законодательных актов, о других видах нормативных правовых актов в них практически ничего не говорится.
Планирование законопроектной деятельности обозначенных органов находит закрепление в соответствующих регламентах, но какая работа проводится до включения проектов нормативных правовых актов в планы, на основании чего принимается решение о необходимости разработки проекта нормативного правового акта не урегулировано ни в одном из действующих на уровне Российской Федерации и её субъектов нормативных правовых актов. Мы видим в этом очень большое упущение и серьезную ошибку, исправление которой возможно лишь при уделении внимания стратегической проработке этого вида деятельности.
В научной литературе, а также в энциклопедических изданиях определение целей, выработка приемов и способов их достижения именуется стратегией. Так, например, в словаре иностранных слов дается следующее определение: «стратегия — искусство планирования руководства, основанного на правильных и далеко идущих прогнозах» *(8). Вопросы стратегии необходимы не только для проведения военных действий, с чем обычно их связывают, но и для организации деятельности всех без исключения органов государственной власти. Важными являются вопросы юридической стратегии.
Юридическая стратегия включает вопросы перспективного планирования и прогнозирования, концептуальные и долгосрочные проблемы развития законодательства. Следует согласиться с О.А. Гавриловым в том, что реализация прогностического подхода в правовой системе общества опирается на овладение юридической наукой концепцией будущего — одной из основных прогностических категорий. Концепция будущего должна содержать главные параметры будущего высокого организованного российского общества, его экономической, политической, социальной, духовной и иных структур *(9). В рамках данной концепции находятся и проблема юридической стратегии, и концепция развития будущей правовой системы российского общества.
К сожалению, в отечественной юридической науке акцент в основном сделан на вопросы долгосрочного планирования развития и совершенствования законодательства, а проблемам юридической стратегии в целом практически не уделяется внимания *(10). Между тем, как верно полагал академик П.Л. Капица, «только имея ясную перспективу будущего, мы можем правильно направлять нашу работу в настоящем» *(11).
Цели в праве имеют огромное значение. В монографии «Цели и средства в праве и правовой политике» А.В. Малько и К.В. Шундиков отмечают, что «в российском законодательстве провозглашено немало приоритетов и задач, однако отсутствие в ряде случаев конкретных юридических механизмов и условий для их реализации обесценивает правовые цели, превращает их в пустые декларации, в благие пожелания государства» *(12). Для того чтобы цели, ради которых принимаются нормативные правовые акты не были пустой декларацией и были достигнуты путем урегулирования соответствующих общественных отношений, необходимо учитывать интересы участников данных общественных отношений.
Юридическая стратегия нормативного правового акта позволит создать эффективные нормативные правовые акты, избежать будущих ошибок в правотворчестве и правоприменении, а также вести речь об эффективности нормативных правовых актов на более ранней стадии, чем на стадии их реализации.
В правовой науке и практике в ряде случаев приходится определять теоретическую, проектируемую эффективность норм права, поскольку либо нет фактических, реальных результатов действия таких норм, либо не представляется возможным их установить. Подобные ситуации могут возникнуть, например, при составлении прогнозов эффективности норм права на стадии их подготовки и последующей апробации. Это необходимо для того, чтобы правотворческий орган имел представление об эффективности действия проектируемых новелл до того, как они будут приняты и вступят в действие.
Значительное место среди мероприятий, которые могут проводиться на стадии принятия решения о необходимости разработки нормативного правового акта, занимает правовой мониторинг, на основании которого можно обозначить цели для достижения которых принимается нормативный правовой акт. Мониторинг вообще представляет собой постоянное наблюдение за каким-либо процессом с целью выявления его соответствия желаемому результату или первоначальным предположениям. Правовой мониторинг является элементом движения права и должен сопровождать нормативно-правовой акт от стадии зарождения идеи регулирования общественных отношений до его принятия и реализации.
Правовая основа проведения мониторинговых исследований на федеральном уровне практически отсутствует, как правило, они упоминаются в законодательстве применительно к анализу, оценке и прогнозу состояния какого-либо явления под воздействием внутренних и внешних факторов: окружающей среды, земельных ресурсов, здоровья населения, экономики, информационных технологий.
Исследование правового пространства на сегодняшний день является одной из приоритетных задач *(13). В механизме мониторинга права особое внимание необходимо уделять анализу динамичных неформальных отношений, переводить их в позитивный аспект восприятия путем облегчения доступа институтов гражданского общества к необходимой им информации о деятельности органов публичной власти *(14). Разработке и внедрению методологии мониторинга правового пространства как системы оценки, анализа и прогноза состояния и динамики законодательства и практики его применения с целью выявления их соответствия планируемому результату правового регулирования в последнее время уделяется внимание не только учеными, но и органами государственной власти, общественными организациями; не случайно данная тематика стала главной темой на проходившей 23 июня 2003 г. в Москве Всероссийской научно-практической конференции *(15).
И здесь уместно сослаться на разработки французских специалистов Реми Бушеза и Ги Сивьеда, представленные ими на российско-французском симпозиуме «Качество регламентирования» (2002 г.). Ими дана обстоятельная характеристика изучения воздействия правовых актов в процессах подготовки, что позволяет избегать неадекватности правовых решений социальным целям и обременительных последствий для пользователей. Оценка последствий применения включает экономические, финансовые и иные аспекты, правила администрирования, необременительность для пользователей, экономию средств. Подготовленная итоговая таблица дает картину преимуществ и недостатков предлагаемых мер *(16).
К сожалению, в настоящее время почти не практикуется проведение мониторинга в правовой сфере, хотя данный вопрос поднимается в юридической литературе *(17). Речь идет главным образом о проведении деятельности по изучению действующих нормативных правовых актов и внесение предложений по их усовершенствованию. Представляется, что проведение мониторинга необходимо на стадии формирования решения о необходимости разработки нормативного правового акта путем выявления соответствующих интересов (правообразующих интересов) будущих участников общественных отношений. Особенно это важно применительно к закону.
Правообразующий интерес — это не интерес каких-то конкретных социальных групп, а некая общая модель выражения и защиты различных интересов, определенная теоретическая конструкция (и в этом смысле теоретическая абстракция), которая каждый раз должна быть творческой находкой субъекта правотворчества *(18).
Известно, что субъект правотворчества, стремящийся решить ту или иную социальную проблему, как правило, оказывается в эпицентре столкновения противоборствующих социальных интересов, претендующих на законодательное признание и закрепление. Эти интересы обнаруживают себя в деятельности лоббистских групп в парламенте и за его пределами — в активности политических партий и течений, имеющих своих представителей в законодательном корпусе, во внепарламентских формах воздействия на законодателя, вплоть до прямого давления на него со стороны «улицы». При этом законодатель как представитель всего народа и выразитель его общей воли должен суметь удержаться от ориентации лишь на интересы отдельных социальных групп и слоев.
К сожалению, принятие законодательных решений в пользу лишь отдельных, частных интересов (под давлением забастовочного движения и ультиматумов, умелого лоббирования, политического сговора и т.д.) является в настоящее время скорее правилом, чем исключением.
Между тем в современных условиях нет такой социальной группы, удовлетворенный интерес которой (при игнорировании интересов других групп населения) мог бы обеспечить стабильность общества и действие законов. Для этого нужно согласие всех основных социальных сил. А общество в целом может согласиться лишь с равносправедливым для всех правовым принципом, не позволяющим осуществляться интересам одних групп населения в ущерб другим. Это означает, что компромисс различных социальных интересов возможен лишь на общезначимой правовой основе. Поэтому задача субъекта правотворчества заключается в поиске правовой модели согласования различных социальных интересов, при которой свобода одних лиц в реализации своих интересов не ущемляла бы свободу других. Лишь очертив пространство правообразующего интереса, в границах которого одни правомерные социальные интересы не противоречат другим правомерным интересам, и, закрепив правообразующий интерес в законе, придав ему, таким образом, легальный характер и государственную поддержку, законодатель сможет обеспечить нормальное, свободное развитие общественных отношений в соответствующей сфере.
Чтобы выявить правообразующие интересы в каждом конкретном случае, законодатель должен не просто подняться над частными, групповыми интересами, но и суметь обнаружить в том или ином групповом интересе общезначимый момент, увидеть те направления и формы его реализации, которые не наносят ущерба интересам других групп населения.
Что касается цели правового воздействия, то речь должна идти не о внешних по отношению к праву экономических, политических, идеологических и иных целях, а об имманентной правовой цели, заключающейся в согласовании социальных интересов на базе правообразующего интереса и в обеспечении, таким образом, максимально возможной всеобщей меры свободы для развития соответствующей сферы общественной жизни *(19). Только при постановке таких целей возможно говорить о будущей эффективности нормативных правовых актов.
Правовой мониторинг как составляющая часть юридической стратегии позволит определить самое важное, что необходимо для будущего нормативного правового акта, для его исполнения и реализации — это цель. Его проведение должно осуществляться органами, которые выступают инициаторами принятия нормативного правового акта, кроме того, необходимо документальное подтверждение результатов проведения мониторинга. Результаты проведенного мониторинга могут быть использованы для разработки концепции нормативного правового акта, которая выступает в качестве ещё одного элемента юридической стратегии нормативных правовых актов.
Концепция нормативного правового акта позволяет говорить о необходимости разработки проекта нормативного правового акта. К сожалению, о концепции нормативного правового акта речь идет применительно к проектам федеральных законов, остальные же нормативные правовые акты разрабатываются без соответствующих концепций. Кроме того, если концепция проекта федерального закона является необходимым условием для включения данного проекта в план законопроектных работ Правительства Российской Федерации, соответствующей палаты Федерального Собрания Российской Федерации, то по отношению к другим видам нормативных правовых актов, принимаемых федеральными органами исполнительной власти, концепция или вообще не разрабатывается, или предоставляется вместе с проектом нормативного правового акта, а это, по нашему мнению, необходимо делать до разработки проекта нормативного правового акта.
На законодательном уровне закреплены требования к концепции проектов федеральных законов, применительно же к иным видам нормативных правовых актов данные требования отсутствуют.
Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:
- основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;
- место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;
- общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов. При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований;
- социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона *(20).
При разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт.
Следует тщательно проанализировать действующее законодательство в данной области правового регулирования, уяснить причины недостаточной эффективности существующих правовых механизмов (при их наличии), определить пробелы в законодательстве, устаревшие предписания либо наличие множественности актов, регулирующих сходные правоотношения.
Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством *(21).
То есть существующие нормативные положения закрепляют требования к содержанию концепции применительно к проектам федеральных законов, не распространяясь на иные нормативные правовые акты, хотя в практической деятельности необходимость разработки концепции возникает применительно, например, к постановлениям Правительства Российской Федерации и её разрабатывают по аналогии с концепцией проектов федеральных законов.
Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости правовой регламентации на федеральном и на региональном уровнях унифицированных правил, касающихся порядка разработки, принятия концепций проектов нормативных правовых актов различных видов.
Определение целей и разработку концепции нормативного правового акта следует определить как прогнозирование, на основании которого будет осуществляться планирование нормотворческой деятельности.
Планирование выступает важной составляющей частью юридической стратегии нормативных правовых актов. Как было отмечено организация планирования нормотворческой деятельности не находит должного нормативного закрепления. Во многом грамотное планирование позволит улучшить деятельность соответствующих органов, занимающихся нормотворческой деятельностью, своевременно принять необходимые для регулирования общественных отношений нормативные правовые акты.
Планирование дает возможность избежать непродуманного правотворчества, устранить дублирование и рассредоточить усилия с учетом согласования планов работы государственных органов разного типа и разного уровня, ликвидировать поспешность в работе, создать условия для подготовки документов высокого качества, провести подготовительные мероприятия, включая консультирование с ведущими научными и образовательными учреждениями.
Планировать нужно не только деятельность по разработке проектов нормативных правовых актов, поскольку не всегда сразу очевидно, принятие какого именно акта требуется (закона, постановления Правительства, указа Президента), его название и т.д. Необходимо планировать и мероприятия по правотворческой деятельности: научные исследования и разработки, правовые эксперименты, мероприятия по систематизации и совершенствованию действующего законодательства, подготовку концепций законов. В планах законодательной деятельности важно учитывать необходимость принятия нормативных актов, при отсутствии которых закон не может быть реализован.
Для эффективности планирования необходимо закрепление на федеральном и региональном уровне следующих моментов:
- во-первых, планы нормотворческой деятельности должны составляться на основании научно обоснованных результатах правового мониторинга общественных отношений и концепций проектов нормативных правовых актов. Не подлежит сомнению, что планирование, основанное на научном подходе, позволяет предотвратить принятие законов и подзаконных актов, не основанных на прогнозах развития государства и общества, не учитывающих всех социальных факторов, мотивирующих их необходимость и способствующих их исполнению;
- во-вторых, необходимо определить конкретный круг субъектов, участвующих в планировании нормотворческой деятельности, что позволит в последствии говорить об ответственности данных субъектов;
- в-третьих, разработать критерии эффективности планирования, на основании которых можно говорить о конкретности, срочности, проверяемости и способах достижения конечных результатов планирования. Подробное планирование необходимо для того, чтобы результат привел точно к спрогнозированным последствиям, поскольку эти последствия затронут жизнь всей страны;
- в-четвертых, планирование нормотворческой деятельности должно осуществляться гласно с привлечением научного сообщества, общественности, например, недавно созданной Общественной палаты Российской Федерации (конечно вынесение на обсуждение общественности необходимо наиболее важных нормативных правовых актов, например проектов федеральных законов);
- в-пятых, в отношении деятельности по планированию установить контроль со стороны соответствующих органов, например, органов юстиции, а также ответственность за разработку неперспективных или неэффективных планов нормотворческой деятельности.
На основании вышеприведенного исследования, под юридической стратегией нормативных правовых актов следует понимать специфический вид деятельности субъектов правотворчества по определению приемов и способов достижения научно обоснованных прогнозов принимаемых нормативных правовых актов, направленной в конечном итоге на улучшение их качества и эффективности.
Прогнозирование как элемент юридической стратегии нормативного правового акта представляет собой деятельность по определению целей будущего нормативного правового акта путем проведения правового мониторинга и выработка на его основе концепции проекта нормативного правового акта.
Планирование как составляющая часть юридической стратегии нормативного правового акта заключается в выработке наиболее оптимальных приемов и способов достижения целей, ради которых будет приниматься нормативный правовой акт.
Дальнейшая разработка вопросов юридической стратегии нормативных правовых актов позволит решить ряд теоретических и практических проблем, связанных с эффективностью принимаемых нормативных правовых актов, с их исполнением и реализацией.
*(1) См., например: Суханов Е. Те ли законы мы пишем? // Российская Федерация сегодня. — 2000. — N 16. — С. 1; Пыхтин С. Сколько законов нужно России? // Там же. — С. 12.
*(2) Исаков В.Б. Федеральное законотворчество: некоторые тенденции развития // Журнал российского права. — 2000. — N 3. — С. 27.
*(3) Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — N 28. — Ст. 2642.
*(4) Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — N 35. — Ст. 3520.
*(5) См.: Хабриева Т.Я. Концепция развития законодательного процесса // Концепции развития российского законодательства. — М., 2004. — С. 85.
*(6) Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 N 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положение об аппарате Правительства Российской Федерации» // СЗ РФ. — 2004. — N 23. — Ст. 2313; — 2006. — N 29. — Ст. 3251.
*(7) Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. N 452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти»// СЗ РФ. — 2005. — N 31. — Ст. 3233.
*(8) Современный словарь иностранных слов: — СПб., 1994. — С. 582.
*(9) См.: Гаврилов О.А. Правотворчество и актуальные проблемы социального развития// Право и правотворчество: вопросы теории. — М., 1982. — С. 44.
*(10) О некоторых аспектах правотворческой стратегии см.: Гаврилов О.А. Стратегия правотворчества и социального прогнозирования. — М., 1993; Поленина С.В., Колдаева Н.П. О долгосрочном планировании развития законодательства // Советское государство и право. — 1979. N 6; Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. — М., 1996.
*(11) Слово о науке. — М., 1976. — Кн. 1. — С. 108.
*(12) Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. — Саратов. — 2003. — С. 16.
*(13) См.: Мониторинг правового поля и правоприменительной практики // Парламентские слушания. Выпуск 2. — М., 2003. — С. 90.
*(14) См.: Тихомиров Ю.А. Вводить мониторинг права // Право и экономика. — 2004. — N 3.
*(15) См.: Программные материалы Всероссийской научно-практической конференции «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение». — М., 2003. — С. 1.
*(16) Тихомиров Ю.А. Нормативное регулирование: взлет или кризис? // Журнал Российского права. — 2006. — N 4. — С. 36.
*(17) Еремина О.Ю. О правовом мониторинге // Журнал Российского права. — 2006. — N 3.
*(18) См.: Лапаева В.В. Эффективность закона и методы ее изучения / Эффективность закона. — М. 1997. — С. 37.
*(19) См.: Лапаева В.В. Эффективность закона и методы ее изучения/ Эффективность закона. — М, 1997. — С. 33.
*(20) СЗ РФ. — 2001. — N 32. — Ст. 3335; — 2006. — N 6. — Ст. 714.
*(21) См.: Приказ Министерства юстиции от 10 января 2001 года N 3 «Об утверждении методических правил по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти» // Бюллетень Минюста РФ. — 2001. N 2.
Автор: Миронов А.Н., доцент кафедры административно-правовых дисциплин Уфимского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
Источник: Журнал «Российская юстиция», N 6, июнь 2007 г.
